La gestión pública es el conjunto de acciones mediante las cuales las entidades tienden al logro de sus fines, objetivos y metas, los que están enmarcados por las políticas gubernamentales establecidas por el Poder Ejecutivo. La relación entre poder y función marca la esencia de la administración pública, donde a través de ésta se pone en práctica el ejercicio del poder, mediante un gobierno en beneficio de la sociedad.
Se entiende por administración pública, en su enfoque procedimental, a todas las instituciones y organismos públicos y privados que prestan servicios públicos. En consecuencia podemos decir que la gestión pública está configurada por los espacios institucionales y los procesos a través de los cuáles el Estado diseña e implementa políticas, suministra bienes y servicios y aplica regulaciones con el objeto de dar curso a sus funciones.
La Nueva Gestión Pública (NGP) busca satisfacer las necesidades de los ciudadanos a través de una gestión pública eficiente y eficaz. Para este enfoque, es imperativo el desarrollo de servicios de mayor calidad en un marco de sistemas de control que permitan transparencia en los procesos de elección de planes y resultados, así como en los de participación ciudadana; la NGP es el paradigma donde se inscriben los distintos procesos de cambio en la organización y gestión de las administraciones públicas. Es decir que la NGP es una búsqueda de lograr una mayor productividad en eficiencia colectiva, porque no sólo se espera el cumplimiento de metas por parte de la responsabilidad de liderazgo de quienes la dirigen sino y fundamentalmente es cuánto hemos comprometido al ciudadano en aquel éxito.
Los análisis sobre los avances en materia de la administración pública parecen indicar que mientras la administración privada crece al ritmo de la modernidad, la primera se encuentra anquilosada en la búsqueda de un nuevo paradigma de gestión y liderazgo que le permita colocarse por encima de sus funciones y los recursos con los que cuenta.
El Liderazgo en la Gestión Pública Moderna
En la Administración Pública Moderna, el liderazgo, es uno de los principales factores de éxito, considerándose ya como la creación de un valor, en el cual se apoya en un nivel importante el desarrollo, eficacia y trascendencia del sector. En este sentido, es válido analizar el significativo valor que tiene la figura del líder en la administración pública, revisar sus características, desempeño y de qué manera el ejercicio de este liderazgo contribuye al desarrollo de acciones colaborativas e innovadoras que permitan encontrar soluciones a los problemas que enfrenta una administración pública que dirige sus pasos a la modernidad.
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Las teorías que estudian el liderazgo, se fundamentan en los estilos de comportamientos del líder con relación a otros individuos. Es decir, la manera de cómo el líder orienta la conducta de los miembros del grupo o equipo de trabajo, hacia el logro de objetivos. Una definición de líder sería: “Aquel que tiene la capacidad de hacer que otras personas se comporten de una manera determinada para el logro de un resultado esperado de forma espontánea; y libres de coerción”.
Tradicionalmente, los directivos en la Administración Pública han puesto en práctica un modelo de liderazgo que estaba basado en una autoridad que imparte órdenes, mando y control. Que conforma una relación de poder jerárquica con sus subalternos. Modelo que ha sido sustituido por un tipo de liderazgo que apoya a los empleados para que se involucren emocionalmente con lo que realicen. El líder directivo debe modificar el estilo de dirección haciéndola participativa (trabajo en equipo) y delegando responsabilidades entre sus jefes y empleados, esto es promoviendo una cultura del “empowerment”.
Características de los Líderes Participativos
- Descentralizan la autoridad.
- Las decisiones participativas no son unilaterales, como en el caso de los déspotas, ya que los líderes participativos aprovechan las aportaciones y la participación de sus seguidores.
- Informan a los empleados acerca de las condiciones que afectan a su trabajo y los alientan para que expresen sus ideas, hagan sugerencia y emprendan acciones.
“Lo más importante, no es necesariamente el cumplimiento de reglas y enaltecer la autoridad, sino además involucrarse de manera comprometida en el logro exitoso de los objetivos programáticos e institucionales. Los buenos gerentes o directores o administradores no sólo reaccionan a lo que acontece dentro y fuera de la organización, sino que anticipan unos movimientos, ponen en marcha otros, ordenan y reordenan prioridades y recursos. En una palabra, mantienen el adecuado control de la situación total en un clima receptivo y estimulante para sus colaboradores, ojo no empleado sino colaborador porque todos colaboran a su gestión para el cumplimiento de los fines propuestos y trazados en la organización.
Todo ejecutivo, gerente o administrador en el servicio público necesita conocer las necesidades fundamentales del ser humano y la importancia que tienen las mismas en el hacer gerencial. El profesional, en su rol de servidor público en los niveles de supervisión y en los decisionales altos debe desarrollar la capacidad de reconocer esas necesidades fundamentales. Ese conocimiento es relevante para el administrador público desde dos perspectivas distintas, a saber: 1) la perspectiva de él como recurso o agente de formulación de política pública y de estructurador de programas de servicio para un conglomerado humano, y 2) la perspectiva de él como supervisor o dirigente de las personas que laboran en la agencia.
Entre las diferentes teorías desarrolladas sobre las necesidades fundamentales del ser humano se destaca la de Abraham Maslow, profesor de sicología de la Universidad de Brandies en Massachusetts, en Estados Unidos. Maslow considera que las necesidades humanas van desde las primarias, que son las de subsistencia, hasta las más elevadas llegando a la de autorrealización como ser humano. Esas necesidades obedecen a que los seres humanos se desarrollan, se forman, se socializan, se paralizan o se superan por su relación e interrelación cotidiana con otros seres humanos y por las vivencias que ellos experimentan.
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El primer nivel básico que hace al ser humano más dependiente es el de las necesidades fisiológicas y de supervivencia, que necesita satisfacer por todos los medios a su alcance. Ese nivel incluye necesidades como alimento, descanso, temperatura adecuada, vestuario y la relación sexual. Si todas esas necesidades están insatisfechas y el organismo es dominado por aquellas de orden fisiológico, las superiores serán prácticamente inexistentes. Entonces todas las capacidades estarán al servicio de la satisfacción de las necesidades de ese primer nivel. La inteligencia, la memoria y los hábitos se convierten sencillamente en medios para la satisfacción fisiológica del ente.
Los seres humanos no pueden ascender a un escalón superior de conducta si no han satisfecho sus urgencias de niveles inferiores. En ese caso la urgencia por poseer unos zapatos nuevos, por adquirir un automóvil, por escribir poemas, o el interés por la historia patria, se convierte en asuntos de importancia secundaria. Cuando no hay pan el hombre sólo vive para el pan. Pero, cuando se alimenta regular y adecuadamente, el hambre deja de ser su necesidad más apremiante. Mas como el hombre es perpetuamente un ser de deseo, en cuanto sacia una necesidad surge otra en su lugar.
En el segundo orden de necesidad están las de seguridad y protección: protegerse contra el peligro, contra la amenaza, contra la privación. Esas son las necesidades fisiológicas que se proyectan al futuro, ya que incluyen la seguridad de protección médica, de vivienda, de ingreso, etc. Sentirse protegido y seguro es una reafirmación de su subsistencia. El miedo se apodera de la gente cuando esa necesidad se ve amenazada y dado que una persona asustada no es dueña de sus actos, pierde capacidad para actuar racionalmente.
Para sentirse seguro, el ser humano necesita sentirse amado. El amor es la nutrición básica de su personalidad; el alimento que necesita para crecer y madurar. La satisfacción adecuada de la necesidad de afecto y amor hace surgir en el individuo la voluntad de incorporar valores éticos y sociales que le permiten ganar un sitio en la sociedad. Surge en él la ambición, el deseo de logro, de participación en la vida de grupo, de vivir y de dar más allá de sí mismo. Esas necesidades superiores se convierten en estímulos que trascienden su conducta como lo son el deseo de fuerza y de dominio frente al mundo, de sentirse satisfecho consigo mismo, de sentir que tiene habilidades, capacidades o talentos para lograr ciertas cosas que él tiene en alta estima.
La no satisfacción de esas necesidades produce sentimientos de debilidad e impotencia, de inferioridad, de baja autoestima. Si las circunstancias le niegan la oportunidad de trabajo y de lograr esas aspiraciones, si sus relaciones familiares y con los miembros de su comunidad fueran limitadas, habrá de sentirse profundamente frustrado y experimentará una necesidad equivalente al hambre fisiológica. La persona, cuyas necesidades de seguridad, asociación o status le han sido negadas, probablemente se siente tan enferma como la persona que padece de anemia y obviamente su enfermedad se reflejará en su comportamiento.
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Los gerentes a cargo de instituciones de servicios deben estar conscientes de la ansiedad que produce en los adultos tener que depender de otros. Esto es, del sentido de inadecuacidad que les abruma cuando se quedan sin empleo, y la incomodidad interior que le provoca el tener que acudir a una agencia en busca de ayuda aún sabiendo que tiene ese derecho. Sabemos que un gran segmento de nuestra población depende del Estado para aliviar sus problemas y necesidades básicas. Esa población, cuyas circunstancias de vida han sido profundamente frustrantes y cuya relación con el mundo ha sido limitada, está cargada de hostilidad, ansiedad, desesperanza y frustración. El administrador debe tratar de entender y comprender el efecto que esas circunstancias producen en la conducta de dichas personas y diseñar métodos para atenuar los conflictos que surjan con la clientela.
Es un error de un ejecutivo y gerente considerar la pasividad del empleado o la tendencia a evadir responsabilidades como algo inherente a la naturaleza humana. Ese comportamiento puede ser indicativo de que la persona se siente privada en sus necesidades de afecto y pertenencia, estima, valía y autorrealización. Cuando la organización provee para la satisfacción de las necesidades básicas, el empleado entonces transciende a las de logro, pertenencia y autorrealización. Si la organización falla en proveer nuevas oportunidades para satisfacer ese orden de necesidades superiores, los empleados insistirán en demandas por más dinero, ya que les permitirá, en parte, compensar su insatisfacción.
El gobierno y la administración no son invenciones recientes. Son tan viejos como la historia de la humanidad que siempre ha estado en la búsqueda de medios para llenar o satisfacer sus necesidades básicas. Hasta donde llega la memoria humana, el arte de administrar ha sido uno de los imperativos esenciales del hombre. Sin embargo, la administración como disciplina sistemática es muy joven y todavía no cuenta con escuelas bien definidas de características constantes.
El desarrollo de la teoría de la administración ha tenido gran impulso en los últimos 40 años, como resultado de haberse reconocido la importancia de las relaciones humanas en la búsqueda de un sistema efectivo de empresa. En estas décadas el incremento de la actividad productiva aceleró el desarrollo de las labores administrativas. La necesidad de contar con administradores especializados ha aumentado a medida que los métodos, productos, y servicios de las empresas se han hecho más complejos, y más intrincadas las relaciones con otras empresas, con los consumidores, los trabajadores y el gobierno.
Como consecuencia, los tratadistas se han lanzado a escribir sobre el tema, enfocando sus estudios desde varios puntos de vista, provocando el surgimiento de varias escuelas o criterios con relación a la teoría administrativa y sobre la administración pública en particular. Esos distintos enfoques han creado alguna confusión en cuanto a la definición de la teoría y ciencia administrativa, y en particular de la administración pública. Muchos de los tratadistas concuerdan en que la ciencia administrativa apenas se está desarrollando por lo que es aún inexacta. Sin embargo, todos están de acuerdo en que el conocimiento y aplicación de los principios de administración pueden mejorar realmente las prácticas administrativas.
¿Qué es Gerencia?
La gerencia se ha definido "como un proceso de organización y empleo de recursos para lograr objetivos predeterminados". Peter F. Drucker, en su libro La Gerencia de Empresas, la describe como una institución básica y dominante, mientras la civilización occidental sobreviva. Añade, que la gerencia es la expresión de la creencia en la posibilidad de tener control sobre la subsistencia del hombre, mediante la organización sistemática de los recursos económicos. Koontz y O'Donnel en su libro Curso de Administración Moderna considera la administración como el proceso de diseñar y mantener el ambiente interno propicio para alcanzar metas comunes mediante un esfuerzo organizado. Se describe, igualmente, como la actividad que identifica y utiliza recursos para lograr los objetivos y metas organizacionales.
La administración pública moderna requiere de un nuevo paradigma de gestión y un liderazgo participativo que supere las funciones y recursos.
La Nueva Gestión Pública (NGP) es un enfoque teórico que busca estructurar el funcionamiento de una administración de forma eficiente y eficaz, así como crear valor, dando respuesta a las necesidades reales de los ciudadanos al menor coste posible. Además, también hay que señalar que fomenta mecanismos de participación. De esta manera, lo que hace la NGP es poner al ciudadano al lado de la administración huyendo de esa concepción del ciudadano frente a la administración.
Para lograrlo, se favorece la implementación de mecanismos de competencia que abran el abanico de opciones al alcance de un usuario y, al tiempo, que ayuden a promover el desarrollo de servicios de mayor calidad. Este enfoque contempla también el desarrollo de sistemas de control que garanticen la transparencia de los procesos, planes y resultados con un doble objetivo: perfeccionar el sistema de elección y favorecer la participación ciudadana.
Señalar que cada vez hay más académicos de referencia que consideran que ya no se debería hablar de una Nueva Gestión Pública, sino más bien de gerencialismo.
Claves de la Nueva Gestión Pública
En general, se pueden resumir las características de la Nueva Gestión Pública en:
- Búsqueda de la eficiencia y eficacia en los procesos para garantizar la gestión más adecuada de los fondos públicos. Esto es, una administración que satisfaga las necesidades de los ciudadanos al menor coste posible.
- Favorecer la competencia para que la ciudadanía tenga más opciones para cubrir una necesidad.
- Aplicación de propuestas y metodologías propias del sector privado a la gestión pública.
- Asimilación del ciudadano al cliente.
- Foco en los resultados y en cuál es el impacto que tiene una medida en el bienestar de la población a través de su medición y control.
En la práctica, la reforma de la administración que trajo la Nueva Gestión Pública se implementó a través de varios caminos que iban desde la mercantilización hasta la creación de agencias.
Estas implican la descentralización y la gestión independiente sujeta a unos objetivos propios, la cual está comprometida con la racionalidad económica, la eficacia y la eficiencia a la hora de implementar programas o servicios. El objetivo de la mercantilización, por su parte, es lograr que los servicios públicos sean más eficientes y responsables ante los consumidores y se ejecuta a través de figuras jurídicas como la externalización, los contratos de gestión o, en los casos más extremos, la privatización.
En todos los estados desarrollados encontramos ejemplos de privatización, que consiste en el traspaso de activos al sector privado o, en algunos casos, a sus trabajadores, con el objetivo de descargar de gastos al erario: desde las telecomunicaciones o los servicios energéticos, hasta el transporte ferroviario o la gestión de residuos.
Este enfoque teórico y su implementación de distintas maneras ha suscitado críticas a varios niveles. Una parte de los académicos sostienen que la Nueva Gestión Pública es un conjunto de instrumentos y orientaciones, pero que no compone por sí mismo un modelo y que su objetivo en realidad consiste en derribar el modelo burocrático con argumentos que subrayan el papel del mercado. Aun así, coinciden en que se trata de un camino abierto y por explorar, siendo necesario ahondar en los problemas que se dan en la gestión pública y proponer soluciones que pongan el bien general en el centro.
El planteamiento de la NGP o gestión para resultados surge en la década de los 80 como respuesta a la ineficiencia en la gestión del modelo considerado tradicional de las administraciones públicas y tiene una primera oleada de implementación en países anglosajones desarrollados como Reino Unido, Australia o Estados Unidos. Es decir, nace en contraposición del modelo burocrático.
Más tarde, se extendió por gran parte de Europa, aunque se considera que países como Alemania, Francia o España se mantuvieron al margen de este planteamiento en su forma más pura. Esta nueva gestión busca construir una administración de mayor calidad y eficiencia en procesos y en los sistemas que permita construir órganos de gobierno con capacidad para atender y resolver los distintos problemas sociales, con foco en los recursos públicos y la satisfacción de las demandas de la ciudadanía.
La merma de los ingresos públicos, afectados por cuestiones macroeconómicas y carencias en la gestión, así como la expansión de los servicios de asistencia social a cargo del erario, contribuyeron a crear un desequilibrio fiscal que impactó severamente en las economías de los estados desarrollados.
La necesidad de reducir los gastos y de mostrar a la ciudadanía una manera distinta de gestionar los servicios públicos, sirvió de impulso para esta visión de la gestión pública que propone la Nueva Gestión Pública. El pensamiento que sustenta la corriente de la NGP se apoyó para su construcción en distintos enfoques teóricos, extrayendo ideas asociadas, por ejemplo, al neoliberalismo y a la teoría de la elección pública, para diseñar el modelo más adecuado para lograr el bienestar social.
Tras el debate sobre el tamaño que debía tener o no la administración, la NGP se marca como objetivo principal reducir las áreas de operación del sector público a aquellas en las que no exista un proveedor capaz de dar ese servicio de una forma más eficiente y eficaz. Además, el enfoque de gestión que propone supone aplicar un criterio gerencial propio del ámbito privado a los organismos públicos que articulan la administración de un estado.
En la Figura 1 se esquematiza esta confluencia teórica y la propuesta de la nueva teoría PSM.
Para iniciar esta revisión, se considera necesario plantear una definición sobre lo que en este escrito se entenderá como liderazgo, para de esta forma tener un punto de partida común sobre otros conceptos. Como lo enuncia Fernández y Vecchio, el liderazgo es la forma en que los llamados “lideres” influyen en el comportamiento, valores y motivaciones de otros para alcanzar los objetivos de una organización (1997). O entendiendo este papel de los encargados de un proceso para dirigir y motivar personas bajo su dirección para el logro de objetivos (Mintzberg, 1998). Estas dos concepciones tomadas para el artículo, ayudan a entender la relación estrecha entre el concepto de liderazgo y el de motivación. Y para que particularmente en el sector público pueda hablarse de una “Motivación de Servicio Público” o PSM.