A la vista de la especial relevancia y protagonismo del empresario como sujeto activo de prevención y protección, en tanto garante de preservar las condiciones de trabajo y la salud de sus empleados, por inobservar la normativa preventiva se enfrenta a responsabilidades públicas y privadas, así como al eventual recargo de prestaciones de Seguridad Social.
En efecto, el Derecho de la Prevención de Riesgos Laborales incluye manifestaciones de derecho público y de derecho privado, pues, aunque buena parte de sus disposiciones vayan dirigidas a los protagonistas del contrato de trabajo, entrando a formar parte de este y dotando a la normativa de un perfil privado que justifica la exigencia de indemnizaciones por daños y perjuicios causados entre particulares; no cabe olvidar que deriva del mandato incorporado al artículo 40.2CE, que obliga a los poderes públicos a desplegar una política en materia de seguridad y salud que da idea de su trascendencia social, al ser capaz de justificar también la sanción administrativa e, incluso, penal.
El empleador, en su calidad de propietario y de titular de los poderes de dirección y organización del trabajo, es el principal obligado y responsable, pudiendo serle exigidos los cuatro tipos de responsabilidad existentes.
1. ¿Qué es la Responsabilidad Administrativa?
La responsabilidad administrativa es el deber de responder por daños o perjuicios causados por una infracción en el cumplimiento de una norma. Se traduce en una sanción impuesta por el Estado, cuyo origen, graduación y cuantía deben estar previstos en la misma ley.
La responsabilidad administrativa se extiende tanto a personas físicas como jurídicas, públicas o privadas, y todo ente al que la ley le reconozca capacidad de obrar. De esta manera puede darse en distintos ámbitos, aunque uno de los más habituales es el cumplimiento de las obligaciones de prevención de riesgos laborales.
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Sin perjuicio de la responsabilidad administrativa, el hecho cometido de acuerdo a su gravedad y características puede dar lugar a responsabilidades civiles y penales.
Finalidad
La finalidad de la responsabilidad administrativa posee una doble vertiente, en tanto que, de una parte, pretende asegurar la posición de la Administración, como garante última de la seguridad en el trabajo y, de otra, garantiza el interés general que exige el cumplimiento efectivo de la normativa.
2. Marco Legal de la Responsabilidad Administrativa
La responsabilidad administrativa debe estar expresamente prevista por las leyes.
A continuación, se presenta un resumen del marco legal relevante:
- Convenio Europeo de Derechos Humanos, sobre el derecho a ser informado de una acusación.
- Constitución Española, artículo 25 sobre los principios de legalidad y tipicidad.
- Ley 39/2015, sobre procedimientos administrativos.
- Ley 40/2015 del Régimen Jurídico del Sector Público, que regula el poder sancionador del Estado. En su artículo 27.1 describe las infracciones definiendo la infracción administrativa la cual equipara a las faltas penales.
En el caso de la prevención de riesgos laborales, se debe agregar:
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- Ley de Prevención de Riesgos Laborales, artículo 42, expresa que el incumplimiento de las obligaciones empresariales da lugar a responsabilidades administrativas.
- Real Decreto 5/2000, texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social.
En el caso de arrendamientos, se considera responsabilidad administrativa no depositar la fianza, lo cual da lugar a una multa.
- Ley de Arrendamientos Urbanos
- Legislación autonómica sobre depósito de fianza de alquiler.
3. Responsabilidad Administrativa por Incumplimiento de las Normas de Prevención del Riesgo Laboral
La Ley de Prevención de Riesgos Laborales impone tanto al empresario como al trabajador una serie de obligaciones respecto de las actividades que se realizan, a fin de proteger la seguridad y salud de los empleados.
Tal como lo establece esta ley, el incumplimiento por parte de los empresarios de dicha normativa da lugar a responsabilidades administrativas.
Esta responsabilidad es regulada por el Real Decreto 5/2000 de Infracciones y Sanciones en el Orden Social. Se tipifican dichos incumplimientos como infracciones, categorizadas y penalizadas según su gravedad.
Todo esto, sin perjuicio de que del hecho deriven responsabilidades civiles o penales cuya penalización se encuentra en el Código Civil.
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El ente que impone la sanción es la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, aunque también puede surgir de organismos técnicos de la Comunidad Autónoma. Puede actuar de oficio o por una denuncia.
Características de la responsabilidad administrativa en prevención del riesgo laboral
La responsabilidad administrativa en este caso tiene las siguientes características:
- Surge de una infracción a las normas de prevención de riesgos laborales.
- Puede originarse en una acción o una omisión. Es decir, una actuación incorrecta o un incumplimiento.
- No necesariamente debe haber provocado un daño o accidente de trabajo, sino que basta con que exista el riesgo. Esto se diferencia de la responsabilidad civil, para la cual sí es necesario que se haya producido un daño.
- La responsabilidad administrativa siempre recae sobre el empleador. En el caso de que un trabajador no cumpla con la reglamentación, por ejemplo, teniendo el equipo de protección personal no lo utilice, sería sancionado por la empresa y no por la autoridad de aplicación. Sin embargo, en el caso de trabajadores por cuenta ajena que incumplan dichas obligaciones, la sanción recae sobre la empresa contratista.
4. Tipos de Incumplimientos y Sanciones que Impliquen Responsabilidad Administrativa
Los comportamientos que pueden constituir infracción administrativa a estos efectos se tipifican mediante unas listas que no han dejado de crecer desde sus primeras apariciones, lo cual es muestra evidente, “tanto del ambicioso y tan inalcanzable propósito del legislador de abarcar de forma expresa todos los posibles incumplimientos, como de la dificultad de lograr de manera plenamente satisfactoria tales objetivos”.
Como hemos visto, las infracciones o incumplimientos en general pueden categorizarse como:
- Leves.
- Graves.
- Muy graves.
Además, se refieren no solo a la ley sino a toda la normativa relacionada con la prevención de riesgos del trabajo, como otras leyes, reglamentos y normas reguladoras específicas de acuerdo a la actividad.
Por otra parte, las empresas de trabajo temporal y las empresas usuarias de los servicios de empresas de trabajo temporal no admiten faltas leves, sino que las que se cometan serán siempre categorizadas como graves o muy graves.
En función de estas categorías, se encuentran las siguientes actuaciones de parte de la inspección:
- Subsanar el problema, otorgando un plazo para hacerlo.
- Paralizar la actividad si se aprecia riesgo grave o inminente.
- Imponer una sanción.
Tabla de Infracciones y Sanciones
Las infracciones pueden ser leves, graves o muy graves. Los artículos del Real Decreto 5/2000 especifican cada tipo:
| Tipo de Infracción | Artículo del R.D. 5/2000 |
|---|---|
| Infracciones leves | Art. 11 |
| Infracciones graves | Art. 12 |
| Infracciones muy graves | Art. 13 |
En el art. 14 del R.D. 5/2000 se describen los criterios de graduación de las sanciones.
Las sanciones pecuniarias previstas en materia de prevención de riesgos laborales oscilan, teniendo en cuenta su calificación y su graduación (mínima, media o máxima), entre multas que van desde pequeñas cantidades que se inician en 40 euros para una infracción leve y en grado mínimo, hasta los 819.780 euros cuando son impuestas en su grado y calificación máxima.
Como se ha destacado, las sanciones a imponer no sólo son de carácter pecuniario, sino que se establecen otro tipo de castigos para las empresas incumplidoras, como son la cancelación de la acreditación otorgada por la autoridad laboral en casos de infracciones por faltas graves y muy graves cometidas por quienes actúen como servicios de prevención ajenos, desarrollen la actividad de auditoría del sistema de prevención de las empresas o desarrollen y certifique la formación en prevención de riesgos laborales (artículo 40.2LISOS); la suspensión de las actividades por un tiempo determinado, o incluso el cierre en aquellos supuestos en los cuales el Gobierno o los órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas competentes en la materia entiendan que concurren circunstancias de excepcional gravedad en las infracciones (artículo 53LPRL); o, en fin, el establecimiento de limitaciones a la facultad de contratar con la Administración por la comisión de delitos o infracciones administrativas muy graves en este ámbito (artículo 54LPRL).
5. Procedimiento de Responsabilidad Administrativa
Para que se imponga la sanción, debe existir previamente una actuación infractora del empresario (o de los otros posibles responsables), un procedimiento sancionador (iniciado con un acta de infracción levantada por la Inspección de Trabajo) en el que es menester dar audiencia al presunto infractor y emitir una resolución administrativa con contenido sancionador susceptible de recurso ante el orden jurisdiccional social.
Las sanciones firmes por infracciones muy graves deberán hacerse públicas (artículo 40.2LISOS y RD 597/2007, de 4 de mayo).
A continuación, describiremos a grandes rasgos cuál es el procedimiento ante una infracción administrativa.
Acta de infracción
El procedimiento se inicia con la realización de un Acta de Infracción por parte del organismo inspector. El acta debe detallar las infracciones detectadas y su tipificación de acuerdo al Real Decreto 5/2000 de Infracciones y Sanciones en el Orden Social.
También determinará las sanciones a imponer, graduación y cuantía. Para finalizar, debe contener información para la empresa sobre su derecho a presentar alegaciones, plazo y organismo frente al cual puede realizarlas.
Escrito de alegaciones
La empresa dispone de un plazo de 15 días hábiles para presentar su escrito de alegaciones si así lo considera, solicitando lo que crea corresponder, como anulación del acta o disminución de la sanción.
Oponerse al procedimiento sancionador realizando escrito de alegaciones y aportando las pruebas que estime oportunas. En el caso de no formalizarse escrito de alegaciones, el acta de infracción podrá ser considerada propuesta de resolución, de acuerdo con lo establecido en el art. 79 del Real Decreto 928/1995, o de conformidad al art. 20 del Reglamento del Procedimiento para la Imposición de Sanciones.
Informe del inspector y nuevas alegaciones
A partir de la presentación del Escrito de Alegaciones, el organismo puede solicitar nuevos informes, suspendiéndose los plazos mientras éstos se elaboren. Con los nuevos informes, se concede un plazo de 3 días a la empresa para que formule nuevas alegaciones.
Resolución
Dentro de los 6 meses de realizada el Acta de Infracción, el organismo debe expedirse respecto de la propuesta de sanción formulada por el inspector, ratificando, modificando o desestimando la misma, mediante una resolución administrativa. A partir de su notificación, se establece un período de pago voluntario de 30 días hábiles para hacer efectiva la multa.
Sin embargo, la empresa cuenta con el recurso de alzada, para apelar dicha Resolución para lo cual cuenta con un plazo de un mes. El organismo sancionador dispondrá de un plazo de 3 meses para resolver sobre el recurso de alzada.
Impugnación
Si la empresa pretende llevar la cuestión ante la justicia, lo debe hacer en la Jurisdicción Social, ya que a partir de la sanción de la ley 36/2011 las impugnaciones de resoluciones administrativas se encuentran dentro de su órbita.
6. Relación entre Responsabilidad Administrativa y Penal
La sanción penal es la que se reserva a las conductas de los ciudadanos que se considera que atentan de manera más grave contra la convivencia pacífica, poniéndola incluso en peligro.
La responsabilidad administrativa tiene características parecidas a la penal, sin embargo implica un grado de reproche menor y por lo tanto, en teoría, una sanción menos dura. También en este caso, se reprime la que se considera una ofensa al conjunto de la sociedad, sin embargo se entiende que el atentado contra la pacífica convivencia no tiene entidad suficiente como para justificar una condena penal.
La relación existente entre responsabilidad administrativa y responsabilidad penal es tan evidente que, cuando hay identidad de sujeto infractor y de hecho punible, la una excluye la otra. Si un hecho es tan grave que se sanciona penalmente, ya no cabe imponer a la misma persona y por el mismo hecho una sanción administrativa (principio de non bis in idem).
Para que exista responsabilidad penal debe tratarse de conductas especialmente graves en que la falta de medidas de seguridad acarree un grave peligro para la vida, salud o integridad física del trabajador. 👉 Se aplica siempre que exista un accidente de trabajo que haya ocurrido como consecuencia de una falta de medidas de seguridad.
7. Otras Responsabilidades del Empresario
El artículo 5.1 de la Directiva Marco define el ámbito de la responsabilidad empresarial, que se mantiene en el caso de que el empresario utilice el concurso de personas o servicios externos a la empresa o el establecimiento (artículo 5.2); y sin que resulte afectado el principio de responsabilidad empresarial por las obligaciones de los trabajadores en materia de seguridad y salud (artículo 5.3), si bien ello no obsta a que los Estados miembros puedan establecer la exclusión o disminución de responsabilidad de los empresarios por hechos derivados de circunstancias que les sean ajenas, anormales o imprevisibles o de acontecimientos excepcionales, cuyas consecuencias no hubieran podido ser evitadas a pesar de toda la diligencia desplegada (artículo 5.4).
El Tribunal de Justicia de la Unión Europea se ha pronunciado sobre el alcance de dicha responsabilidad empresarial, llegando a la conclusión de que el precepto en cuestión no impone al empresario un régimen de responsabilidad objetiva.
El artículo 14 de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales (LPRL) exige a los empresarios el cumplimiento de un conjunto de obligaciones para garantizar la seguridad y la salud de los trabajadores.
El empleador, en su calidad de propietario y de titular de los poderes de dirección y organización del trabajo, es el principal obligado y responsable, pudiendo serle exigidos los cuatro tipos de responsabilidad existentes, que serán analizados en detalle en los epígrafes que siguen.
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