Este estudio explora el origen de las ideas que sustentan la política exterior para desentrañar los vínculos e influencias entre diplomacia y toma de decisiones, así como la participación de la academia en ese proceso.
La investigación se apoyó en entrevistas en profundidad y en el análisis de fuentes primarias y secundarias.
Los resultados revelan que cada país presenta particularidades; con todo, la academia rara vez ocupa un lugar central -salvo en el caso de Chile-, aunque ciertos académicos sí han ejercido influencia en Brasil y Argentina.
En términos generales, la elaboración de la política exterior permanece en una «caja negra» que impide conocer plenamente las ideas de los actores implicados, incluidos los propios diplomáticos.
Marco Teórico
Analizamos las ideas según Goldstein y Keohane, Tomassini, Cervo, Went y Hill. Las decisiones, según Boulding, Easton, y Snyder et. al.
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El marco teórico se sustenta en la teoría de toma de decisiones (Snyder, et.
Las ideas, creencias sostenidas por individuos (Goldstein y Keohane, 1993: 3), sirven a los decisores como hojas de ruta para precisar el papel que sus clases dirigentes aspiran a ejercer internacionalmente como país, definir políticas y articular relaciones con otros actores, en nombre de la sociedad y el Estado.
Los decisores no responden a los hechos objetivos de las situaciones. Es lo que piensan que el mundo es, y no lo que realmente es, lo que determinará el comportamiento (Boulding, 1959).
Según Easton (1953: 129), las decisiones son la fuente del comportamiento externo de los Estados e inherentes a la asignación autoritaria de valores para la sociedad.
Las ideas constituyen una ideología que puede ser un factor causal para la interpretación de las acciones exteriores de un Estado.
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Desde 1962, la visión realista del actor racional del estadista de Morgenthau fue reemplazada por aquella que sostuvo que eran actores concretos los que tomaban las decisiones en nombre del Estado (Snyder et al., 1962: 65).
Tomassini (1989) señaló que en la experiencia latinoamericana había una tradicional separación entre el Gobierno y la sociedad civil, por comparación con las fluidas relaciones entre ambos segmentos en los países avanzados.
Buscamos explorar el caso en estos ejemplos nacionales, investigando los vínculos entre academia y diplomacia, dirigidos a la formulación de política exterior.
Neto y Malamud (2019) han definido la cualidad de formulación de políticas de un ministerio como la capacidad de aislarse de la voluntad de otras autoridades gubernamentales, promoviendo sus propias preferencias sobre otras burocracias estatales e implementarlas manteniendo la legitimidad interna y externa.
Esta cualidad requiere de la delegación presidencial, de la que solo hay conjeturas.
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La hipótesis se basa en la afirmación de Cervo (2008), según la cual en Brasil la producción de ideas se ha generado en los gabinetes de los ministerios de relaciones exteriores y en la academia.
En el caso argentino existe solo un ejemplo relevante de un académico que influyó decisivamente sobre la formulación de la política exterior, mientras que en Chile, según Muñoz, el pensamiento ha provenido principalmente del ministro o del subsecretario, es decir del gabinete.
Van Klaveren ha sostenido que desde el retorno de la democracia el gabinete ha tenido en momentos una función más operativa y en otros la política se ha formulado desde la alta burocracia de la Cancillería.
El recorte temporal va desde el retorno a la democracia (1984 para Argentina y 1990 para Chile) y el tiempo presente.
La relación academia-diplomacia no estuvo influida por las percepciones derivadas del cambio de orden y la transición de la Guerra Fría, como sí lo fueron otras experiencias.
Tal como señalan Helmys e Irawan (2024), los enfoques pospositivistas y la creciente interconexión de las cuestiones globales que llevaron a una consideración más amplia de los instrumentos de política, incluida la participación de actores no estatales, como la sociedad civil, no llevaron en Brasil, Argentina y Chile a un mayor debate sobre la participación de actores no estatales.
En Brasil, el debate fue dominado por los contenidos de las distintas interpretaciones sobre la autonomía y la inserción internacional en el nuevo orden (Lafer, 1996, 2002; Fonseca, 1998; Cepaluni y Vigevani, 2007) y posteriormente por la presencia de actores no estatales, a propósito de los nuevos temas de la agenda política (Pinheiro y Milani, 2012).
En Argentina, se centró en los temas de la democracia y la autonomía (Briceño y Simonoff, 2017; Simonoff, 2023; Míguez, 2017; Clemente, 2024).
La participación en la sociedad civil ha estado condicionada por el régimen político y el presidencialismo (Neto y Malamud, 2019; Artaza y Ross, 2012, 2015).
Como señalan Álvarez et. al., (2021), con el fin de las dictaduras y el retorno de la democracia se produjo un vaciamiento académico en la región, denotado por el paso de varios cientistas sociales a posiciones gubernamentales, lo que provocó una ausencia de debate, tema puesto de relevancia por Heine y Aguirre (2019) y Oyarzún-Serrano y Fuentes-Julio (2023).
El texto se divide en cuatro apartados.
El tercero es el núcleo del trabajo, donde se analiza cada ejemplo nacional buscando comprender por qué las respectivas academias han tenido escasa influencia en la formulación y toma de decisiones de política exterior y profundizando sobre los vínculos entre diplomacia y academia.
Exponiendo la hipótesis que surge de la afirmación de Cervo, se analiza la situación en tres países con tradición en los estudios internacionales.
Brasil tiene una historia de multilateralismo, cuyos contenidos sostienen los ejes de su diplomacia.
Según Cervo, esta se basa en tres paradigmas: una política internacional cooperativa, no confrontacional, pacifista y de respeto por los Gobiernos.
Después de una tradición diplomática volcada al problema del desarrollo (Ricupero, 1989; Albuquerque, 1996; Cervo y Bueno 2015), durante los Gobiernos de Lula, Brasil desplegó iniciativas regionales que constituyeron la agenda de mayor dinamismo en la historia de su política exterior (Cervo, 2008); poniendo en práctica el concepto de «multilateralismo de la reciprocidad» en sus negociaciones internacionales (Cervo, 2015).
El globalismo, en sentido peyorativo, sería el término utilizado posteriormente por Bolsonaro para criticar las políticas de inserción internacional precedentes (Vidigal y Bernal-Meza, 2020).
El multilateralismo perdió espacio en la política exterior con la llegada al poder de Bolsonaro. La academia y la diplomacia, que promocionaron el multilateralismo, no formaron parte del entorno de formulación de sus políticas. Sus bases ideológicas lo rotularon como «globalismo».
Según Pontes y Pena (2019), este constituyó el eje del discurso de política internacional bajo la ideología de la nueva extrema derecha. globalización; es decir, la ausencia, incluso parcial, de soberanía nacional ante la influencia de organizaciones internacionales y corporaciones multinacionales consideradas como marxistas, pues ambas usaban esta ideología para socavar el poder de los Estados nacionales.
En Argentina, el dominio absoluto de la formulación y decisión de política exterior ha estado en el presidente, con la excepción del período de Menem (1989-1999), que abrió espacio para las ideas del académico Carlos Escudé, que cambió las históricas relaciones especiales con Gran Bretaña, por relaciones especiales con Estados Unidos.
Este tránsito modificó el contexto, entonces conflictivo, de las relaciones políticas con Estados Unidos.
En Chile, el Gobierno democrático puso como un principio básico de la política exterior la promoción de la democracia (van Klaveren, 2012b) y defendió el principio del «derecho a la democracia» en la discusión de la Carta Democrática de la OEA (establecido en el art. 1, en 2001).
Las relaciones entre diplomacia y academia tienen escaso estudio en Brasil, Argentina y Chile. En la región, Ardila (2009), Deciancio (2017), Cervo (2003, 2008) y Heine y Aguirre (2019) forman parte del pequeño grupo de analistas que han incursionado sobre el tema.
Las referencias están en la academia estadounidense, que ha profundizado sobre esta relación, señalando la importancia que la academia tiene para mejorar la participación ciudadana en las decisiones de política exterior y la democracia.
Skocpol (2014) profundizó en su estudio, conocimiento que ayuda a abrir la caja negra de la toma de decisiones.
La atención puesta por Goldstein y Keohane permitió una mayor comprensión sobre la gravitación de las ideas en las decisiones.
En la región, Muñoz (1986), Velázquez (2007), Simonoff (2012) y Velosa (2013) han puesto de relevancia la importancia que las ideas tienen en el diseño de la política exterior.
El campo de análisis de la política exterior y la idea de presupuestos que la conciben como resultado de iniciativas tomadas por diferentes actores y no exclusivamente el Estado, que interactúan entre sí y con el sistema internacional, se fortaleció con Pinheiro e Milani (2012), Maira (2013) Álvarez, et. al. (2021) y Cervo (2022).
La evolución del sistema internacional llevó a la diversificación de agendas y actores, conduciendo a la idea de que la política exterior hacía parte del espíritu de las relaciones internacionales.
Fonseca (2011) señaló que luego del retorno de la democracia, las discusiones entre ambos actores giraron en torno a los debates sobre la política exterior del desarrollo y la política exterior autonomista (Albuquerque, 1996; M. Saraiva, 2016, 2017; Saraiva F., 2015).
Según Cervo (2008), en la década de 1990 las líneas de análisis de las relaciones internacionales del Brasil no se dispersaron como en Argentina, donde abordaron los vínculos entre política exterior y política interna, el papel de la ideología de los partidos políticos y el peso del sistema político.
No hubo nada comparable a esa numerosa literatura revisionista e ideologizada, producción en la que se inscriben los argentinos Escudé (1992a, 1992b), de La Balze (1995) y de La Balze y Roca (1997).
Tampoco lo hubo en las décadas siguientes, hasta la llegada al gobierno de Bolsonaro y su política revisionista (Vidigal y Bernal-Meza, 2020).
(2015), que variaban solo los énfasis y el estilo de conducción.
Si proyectamos esa mirada hasta el año 2020, nada parecido a una dispersión de líneas de análisis o nuevas miradas podía identificarse, hasta los aportes conceptuales y eidéticos incorporados por el presidente Gabriel Boric.
En Chile, un grupo de académicos, retornados con posterioridad a la dictadura, y otros académicos que se quedaron en el país, fueron integrados a la estructura del Ministerio de Relaciones Exteriores.
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